一、税收管理体制概述

税收管理体制就是划分税收管理权限的一项制度，是国家税收管理制度的重要组成部分，也是国家财政管理体制的重要内容。财政体制确立的原则，指导着税收管理体制的建立；我国的税收管理体制只限于对税收立法和执法权限在各级立法、执法机构之间的划分，不包括税收收入在各级政府之间划分使用问题。

税收管理体制的内容包括税收管理权限的划分、税务机构的设置以及机构隶属关系的确定等几个方面。税收管理权限具体内容主要由税收立法权、税收收入归属权和税收征收管理权组成。税收立法权主要集中在中央政府。收入归属权按照税种或比例在中央与地方之间分配。征收管理权有海关、税务机关、财政机关，而税务机关又分为国税和地税。

只规定国家或地方政府担负的责任，而无相应的权利，没有适当的利益驱动，势必挫伤各级政府及职能机构的积极性和主动性；反之，仅规定政府及职能机构享有权力，缺乏行使权利的责任约束，也必然导致权力的滥用。确立税收管理体制必须遵循责、权、利相结合的原则。

税收管理体制一般有集权型和分权型两种，如果中央拥有较多的税收管理权限，就是集权型的；如果地方拥有较多的税收管理权限，自主性很强，就是分权型的。但无论是哪种类型的税收管理体制，其确定的依据一般都要包括以下几个方面：

(一)国家政治体制

它是政权性质和组合形式的综合反映，是决定事权范围的依据。一般情况下，政治体制为单一制的国家(即地方政府直接由中央政府领导)，在税收管理体制上多为集权型；政治体制为联邦制的国家则相反，为分权型。国家政治体制是确定税收管理体制的最基本的依据。

(二)经济体制

它是一国经济运行的基本模式。在计划经济体制下，国家统筹宏观与微观经济的管理，地方的自主权极其有限，对财权的要求并不十分强烈。在市场经济体制下，每一市场参与者都是一个独立的决策主体，根据瞬息万变的市场信息配置资源，地区之间客观存在的自然差异促使各地方要求因地制宜地发展自己的经济，地方要求根据自己的利益独立地行使事权和财权。因此，计划经济往往导致集权型税收管理体制，而市场经济则倾向于确立分权型税收管理体制。

(三)财政管理体制

财政管理体制是由国家政治、经济体制决定的。在高度集权制国家，要求财力高度集中，因此，税收管理权限也基本都集中在中央。而在中央与地方明确划分事权的国家，则要求明确划分财权，实行分级财政体制，因而税收管理体制也多为分权型的。

(四)法制环境

在法制健全的国家，各级政府对自身行为约束力较强，能够按照既定的事权、财权范围行事，因此有利于实行分权型税收管理体制。反之，只有靠行政命令实行集权型体制。

(五)国情

一国的疆域大小、人口多少、社会经济的地域差异、产业结构状况等，对确定税收管理体制都有重要影响。一般而言，领土广阔、地区间差异较大的国家，应首选分权型税收管理体制，这有利于调动地方的积极性，并提高管理的效率。

世界各国依据自身的具体情况确立了不同的税收管理体制。在以私有制为基础的资本主义国家中，财税体制大体上分为“中央与地方分权制”和“中央集权制”两大类型。

二、我国税收管理体制的现状与变迁

1950年，我国成立财政部税务总局（正局级），税收征管执法主体相应地为各级财政部门；文革期间，在“税收无用论”和实行“机关革命化”的形势下，税务、财政、银行、工商等合并，税收征管基本瘫痪；1975年，恢复了撤销达8年之久的财政部税务总局；到1976年6月，全国已有21个省、自治区成立了税务局；1988年，开始全方位实行财政承包制，财政部税务总局改名为国家税务局，属于国务院直属机构，行政级别也上升至副部级，依旧归财政部管理。

财政包干体制的实行，在经济发展中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制类型过多，不够规范。“中央财政的日子过不下去”。于是，1993年12月15日，国务院发布了关于实行分税制财政管理体制的决定， 实行里程碑式的分税制财政管理体制改革，对中央与地方的收入、事权和支出进行了划分。作为配套的税收管理体制改革，税务部门彻底从财政部门脱离，设立国家税务总局，受国务院直接领导，行政级别上升至正部级，税务机关分设国、地税，国税系统实行由中央到地方的垂直领导，主要负责中央税和共享税的征管。地税系统实行省以下垂直领导的管理体制，主要负责地方税和共享税的征管。每个税务局都设稽查局，专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。

三、国外一些国家的税收管理体制

一个国家税收税收管理体制是一个国家政府权力设置的具体表现。西方国家税收征管权限大多由国家宪法予以明确规定。高度集权的国家，税收征管权限高度集中于中央政府，地方政府无权制定税收法律，也就是完全没有税权，非高度集权的联邦制国家，则通过宪法设定税权，必要的地方税收则授权地方政府制定税法来征收管理。

（一）美国

美国现行税收管理体制与其联邦制相适应，由联邦、州和地方三级构成，各级政府都有独立的课税权和固定的收入来源。实行分税分机构课证、权限划分清晰。但由于美国地方各级政府的自治特点，没有设置统一的地方税务局。地方税的征收由地方政府根据实际设置税收征管机构。

在美国税务机关中，税务稽查是一个非常重要的机构，特别是在中、下层税务机关中，稽查工作占有特别重要的地位。美国基层国税机关的主要工作就是两部分，一部分是为纳税人服务，另一部分就是税务稽查。在纳税人自行申报纳税的基础上，税务机关的重点力量是放在税务审计上，税务审计人员约占税务机关人员的50%以上（含直接从事案件审计的人员及相关配套的审计选案、审理、司法处理、复议等人员）

稽查工作并非人人能干，需持证上岗。对税务稽查人员实行等级制。有时还要聘请一些经济专家，如计算机专家、化工专家、石油天然气专家，协助税务机关进行检查。

美国的税务机关具有许多必要的执法权，稽查的威慑力较强。对偷税行为的处罚非常严厉。纳税人伪造凭证帐册要受刑事处罚。联邦及州税务局对欠缴税款者，都有扣押财产、减扣薪金、冻结帐户的权力，银行、公司在支付利息、股息时必须将支付情况详细向税务局报告，否则会受到罚款。国内收入局设有涉税刑事案件调查局，专门负责侦办重大涉税犯罪案件。拥有和联邦调查局探员一样的执法权限，可以发出传票，要求纳税人提供相关信息并约谈纳税人，向有关第三方收集信息，申请搜查令，扣押并带走证物，可以逮捕犯罪嫌疑，配枪，必要时可以使用武力。从而为税务稽查提供了有力的司法保障。

（二）法国

法国实行严格分税，但不分征收机构。法国是实行中央集权型税收管理权限的最典型的国家。税收立法权、征收权、管理权均集中于中央。不仅中央税而且地方税的税收法律和政策都是由中央统一制定的，地方没有税收立法权，只有某些执行税收的机动权利。尽管1982年法国通过了所谓《权利下放法案》，大大加强了地方政府权力，但这种权力主要是事权而不是财权。

在巴黎和克雷蒙费行设有两所国家税务学院，在图卢并设有国家税务勘查学院。前两个学院主要是对高级、中级、普通三级干部进行专业培训，后一个是以基础培训为主。

（三）德国

德国税务管理实行税务征收、税务检查和税务违法案件调查分立的征管模式，三个部门有各自不同的职能分工。税务征收局负责联邦和州税收的征收管理，稽查局负责大型企业和税务征收局移送案件以及举报案件的检查并作出税务行政处理决定，税务违法案件调查局是依据法律在税务局设立的专司查处税收违法犯罪案件的特殊机构，它负责对税务稽查局移送和群众举报的涉税犯罪案件进行刑事侦查，对触犯刑法的案件向法院提起公诉，对于未构成犯罪的案件则移交税务征收局处理。

在德国税务机关内，税务征收局中的检查处、税务稽查局、税务违法案件调查局都有纳税检查的职能，但三者在检查深度、检查手段、处罚力度上各不相同。从检查深度上看，税务征收局检查处仅是进行日常的管理性检查，如果在检查中发现纳税人有一般税收违法的嫌疑，便移送至税务稽查局进行全面的查账检查；如果税务稽查局发现检查对象有偷税及其他严重违法的嫌疑，但被查人拒不承认，而通过正常的税务检查程序又难以取得证据，税务稽查局即将案件转到税务违法案件调查局，由调查局对嫌疑对象的所有涉税事宜进行全面、详实的调查取证。从检查手段上看，征收局检查处主要是就企业的纳税申报以及企业提供的账簿、报表进行检查；稽查局可以到纳税人的生产、经营现场进行检查，并可使用询问、调查银行存款等检查手段；而税务违法案件调查局除可采用税务检查的所有措施以外，还可采用刑侦手段。若发现偷税者有逃跑迹象的，可经局长批准，对偷税者实行24小时以内的拘留；经法官批准，可对偷税者工厂、商店及其他生产经营场所进行搜查，还可对其个人进行搜身。从处罚力度上看，凡经税务稽查局查处的案件，除补税外还须加收高于银行同期存款利息的滞纳金，并可处以一定数额的罚款；由税务违法案件调查局查处的案件，不仅要补税、加收利息和罚款，还要对涉嫌构成犯罪的案件直接或经检察机关提起公诉。

税务征收局、税务稽查局、税务违法案件调查局不同的职责分工，形成了三者之间既互相配合，又相互监督制约的机制。税务征收局向稽查局，稽查局向税务违法案件调查局逐级提供案源（在德国不鼓励税收案件的举报，故税收举报案件的查处比重极小），各机构经常协同办案，提高了案件查处的效率和准确性，为稽查局和税务违法案件调查局充分发挥在查处偷逃税方面的作用创造了有利的条件，同时还避免了各机构重复检查、加重纳税人负担的弊端。而且，税务征收局、稽查局、调查局层层移送案件，形成了税收执法的“监督链”，每个局在接手案件后，都不能随意不查或减轻处罚，确保了税收执法的严肃性。税务违法案件调查局所查案件若需予以行政处罚，一般均交税务征收局（尽管调查局有权处罚）办理，形成了查处的分离，保证了不同权力之间的相互监督和制约。

德国税务征收、稽查和调查人员的选聘程序如下：州税务总局向社会公开招聘大学毕业生；录取者经短期熟悉税收环境后，进入税务职业学校接受专业培训三年，毕业后分配到税务征收局工作；稽查局从税务征收局检查处的人员中择优秀者经州税务总局批准后，调入稽查局工作；税务违法案件调查局经州财政部批准后招聘调查人员，受聘者必须有一年以上税务检查员资格，经考试合格，成为调查员。调查人员享受高于其他税务人员的税官待遇（在德国等欧共体国家，税官待遇普遍高于其他公务员）。

四、目前的税收管理体制的弊端

（一）税务人力资源重复配置，浪费严重，税收成本较高。我国分设国税、地税两套税收征管机构，不管从哪个角度说其实质都是重复设置了两套模式相同的税务行政组织。此两者都是政府的职能部门，只不过一个垂直到中央（国税），一个是垂直到省（地税），但都针对同一纳税人，即“两头对一端”，这就使国、地税两个机构难免形成低效率的重复征管，造成人力、物力、财力等的浪费。

（二）税务管理相对人的纳税成本增加。国、地税机构分设以后，从税务登记、税务检查到具体涉税事宜，极大多数纳税人要同时接受两个甚至更多的税务机关的管理和税务稽查。会计报表和其他涉税资料等也需要重复报送，也造成社会资源的浪费。

（三）收入型行税收导致执法混乱。虽然我国财政预算收支原则是量入为出、收支平衡，但实际上是根据预算下达税收任务指标，根据任务指标完成税收任务。一方面，在经济形势较好税收任务超额的情况下，有税不收已成为共识，另一方面，在税收任务完不成的情况下，收过头税甚至向银行贷款缴税也成为事实，同时，为了能提高地方政府的收入比例，地税系统中混库现象屡禁不止。

（四）执法手段和力度不够，在日益复杂的经济环境和内外帐成为潜规则的形势下缺乏税收刚性。高科技和信息技术的利用，既为税务管理带来了春风，也为偷逃税者带来了便利。税务局没有刑事侦查权力，偷税成本和风险极低，不能有效的打击涉税犯罪，一定程度上放纵了偷逃税行为，以查促管不能充分发挥其作用。

（五）稽查隶属于税务局，地税局又归地方政府管理，行政干预因素太多，不能公正执法。

五、税收管理体制改革的设想

新制度经济学认为，判断一个国家的制度是否有效，除了看这个国家的正式规则和非正式规则是否完善外，更主要的是看这个国家的制度实施机制是否健全。离开了实施机制，任何制度尤其是正式规则就形同虚设。“有法不依”比“无法可依”更糟糕。历史上以“人治”为主的国家，并不是没有制定法律，而是没有建立起与法律制度相配套的实施机制。

（一）国地税合并为税务局，负责全国的税收征收管理工作。完善中央和地方的财力分配制度。

分税制不等于分机构制。我国现有税收计算机征管系统完全可以做到“一套税务机构征收，分级（税）入库”。

地方财权和事权不等于地方税收立法权和地方征收权。我国相对集权的政治体制决定了税收管理体制必须实行集权制。历史证明，权力的下放会造成地区间的税负不公，导致宏观管理上的混乱，甚至于可能出现诸侯割据的局面。1994年建立的国库体系经过十五年的实践已完全能够满足按照确定的税种或比例在各级财政之间进行分配的需要。但分税制财政体制是主要建立在税收返还基础上的中央转移支付，在实际上是一个扩大地方财政能力差距而更有利于富裕和发达的地区的财政体制，一定程度上推动了地区之间的贫富分化，所以，如何合理分配也将成为新的课题。

（二）成立独立的税务稽查局

稽查局从税务局中独立出来，与税务局平行，也垂直至国家税务总局，并规定稽查局人员的入口，比如，只有在税务局连续工作满5年的税务人员或者取得注册税务师、注册会计师资格的，才有资格进入稽查局。以保障稽查人员应具有的基本技能。

（三）设立税务刑事侦查局

在税务稽查局中设立税务刑事侦查局，赋予刑事侦查的各种权力，主要负责税务案件的调查、移送等工作。并严格的控制人数和入口条件，比如，只在在市以上稽查局中设立不超过稽查局总人数5%的税务刑事侦查局，进入侦查局的基本条件限制为必须有3年以上税务稽查的经历，对进入侦查局的人员进行刑事侦查的集训。以建立征管差侦一体的税收管理体制。

（四）在管理上放手的同时，强化打击力度和法律责任。

检验一个制度的实施机制是否有效主要看违约成本的高低。强有力的实施机制将使违约成本极高，从而使得任何违约行为都变得不划算。
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（取消零申报义务）

一、零申报现状分析

（一）基于的历史背景

当前的以管户为中心的管理体制，在办理税务登记证件后必须按月填报纳税申报表。产生大量的零申报户。零申报主要有以下几种情况：

1、企业筹建时间出现零申报。由于有些企业筹建期相对很长，没有任何经营行为，为了申报而零申报。

2、季节性、周期性或者因经营、市场等因素停产造成零申报。

3、企业转改制或兼并、分立、转办等原因而形成的空壳企业的零申报。

4、企业集团化管理而设立的纯管理的集团公司的零申报。

5、正常经营，但当月无营业收入或应纳税所得，形成的零申报。

6、免税形成的零申报。

7、资金周转不畅，无力缴税而采取零申报。

8、为了避免手续的烦琐而进行零申报。纳税人特殊情况不能按期进行纳税申报，但由于延期申报手续繁琐而暂时采取的零申报。

9、现金交易较多，财务制度不健全的小企业，为了不缴税款而进行的零申报。

10、基层税务人员为了应对考核指标，将未申报户在系统中进行零申报处理。

11、为了调节税收任务，税务机关要求纳税人进行的零申报。

12、其他原因而进行的零申报。

（二）取得的客观成效

通过目前办理税务登记证件就要求按期申报的做法，一定程度上增强了全民的税收意识，巩固了以管户为中心的税务管理，强化了征管质量考核体系。

（三）存在的突出矛盾

1、为了申报而进行的零申报，相对管理人需投入大量人力、财力，税务机关也需投入大量的经历进行后期管理，如档案管理，催报催缴等。在以纸质申报为主的时代，会产生大量无实质意义的垃圾，造成人类资源的极大浪费。在电子申报的时代，会造成大量的垃圾冗余数据，增加服务器和网络等负载。

2、为了申报而进行的申报，不符合纳税义务是产生申报义务的前提的理论。

3、办理税务登记的相对管理人进行虚假零申报的法律责任大于不办理税务登记不申报的相对管理人，形成责任倒挂。

4、为了应对所谓的考核指标而做的人为处理。

二、创新设想

（一）取消零申报应具备的条件（前提或者假设）

1、征管差侦一体的税收管理体制。

2、税收信息化系统的建立和分险识别的可控。

3、发生纳税义务不申报的法律责任和打击力度。

4、真实的外部信息的获取和数理分析。

5、税款报缴期限适当放宽和延长。

（二）创新的基本思路和配套

1、取消未发生纳税义务而进行的零申报，确立纳税人自行报缴税制度

2、征管体制改革。国地税合并为税务局，稽查局独立出来，都垂直至国家税务总局，在市以上或者省以上稽查局中设立不超过稽查局总人数5%的税务刑事侦查局，赋予刑事侦查的各种权力，负责税务刑事案件的调查、移送等工作。

3、处罚措施的改革。（1）经过多方信息的获取，对涉嫌发生纳税义务不进行报缴的相对管理人经查实课以较重的处罚。比如，不申报的，罚款3-5倍，申报数小于20%的罚款1-3倍，申报数大于20%小于80%的罚款0.5-1倍。

（2）不申报的赋予较长的追溯期。比如，申报数大于80%的，追溯期五年，50%——80%的，追溯期十年，50%以下的，追溯期20年，不申报的，无限期追溯。

（三）创新改革后的优点和关键

取消零申报的申报义务后，一方面为相对管理人减负，另一方面也为基层税务机关和税务人员减负，同时也减少了大量的垃圾资料和信息。但由此可能会引起的后果是全民税收意识的弱化和管户理念的动摇。所以，在管理上放手的同时，后续的打击力度能否跟进是这项改革措施成功与否的关键。
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这是我根据ISO质量管理体系的一些原理写的帖子

草坪和制度的联想（企业篇）

某大学建学生宿舍，前面修了条路，然后造了块草坪。后来发现人们大都不走修好的路，偏偏在草坪上踩出了一条路。经济学家樊刚教授去了美国哈佛大学，发现他们的做法不是这样的。宿舍建好后不修路，只做一块草坪，让大家自己走，然后在踩得最多的地方铺上石板，那就是路。
这真是一个有意思的故事。不免使人想起那段著名的话，世上本没有路，走的人多了，也就成了路。恍然大悟，哦，原来路就是这样走出来的。
我们的企业制定了很多规章制度，但说实话，实际上谁都不随这道道走，还是按照习惯或自行一套的路数做。制度形同虚设，老板当然不高兴，除了斥责员工素质差、难管理外也没什么辙。看到规章制度在墙上高高挂起，下面该怎么还是怎么，久而久之，自然便成了习惯。但看哈佛大学学生宿舍的做法，我们似乎应该重新看待这个问题。
谁最了解工作流程、谁对制度的感悟最真实？不是老板、主管，而是第一线的员工。某个工种工作量是5小时，通过改造流程缩至3小时，直接的受益者就是每天在做这件事的人，也正是他们有提高工作效率的最直接动力。但制度常常是上层或幕僚们在员工完全不知情的时候编出来的，他们可能没有了解过具体工作是怎么做的，流程是否符合实际没有直接的体会，甚至制度的效率也没有切身的关系。从监督、约束甚至对付员工的角度制订制度成本是最低的，执行成本却是另外一回事。当执行的人都以为制度是治理你的时候，从人的心理来说，谁都会想办法对付或规避制度的管制，消极对抗并扭曲制度的安排，更谈不上积极维护和有效的改进，因此制度的失效经常成为必然的结果。
我们长期习惯这样一种逻辑，领导制定蓝图，然后大手一挥。领导当然是没错的，出问题就是执行者的事了。我们总把管理当作权力，把执行者仅仅作为工具，他们的利益、需求、感受得不到尊重和关切，因而积极性、能动性、创造性的发挥也无从谈起。出了问题由谁负责？责任应该与权力成正比，权力最大的那些人责任也应该是最大的。但现实中我们经常看到的却是这样一幅情景：找到更弱势的，然后说自己没责任。老板说是下属的责任，政府官员说老百姓的素质差，本地人说社会秩序不好都是外来人口惹的祸，甚至家长都说孩子不学好是网吧的罪孽，全然忘了老祖宗说的：子不教、父之过。
让做事的员工把工作流程描述出来，以此为基础，对照法律法规的规定、顾客需求和企业的宗旨，再制订出管理程序，并在执行过程中不断吸收员工建议以求完善。其实，无论是马克思的哲学还是ISO质量管理体系，制度只能来源于实践。
做一双鞋子，让脚适应鞋还是鞋适应脚，这好比人与制度一样。当然我们说按照脚的尺寸来做鞋子，因为这样总是容易些。制度好改当然改制度，古人云：江山易改，秉性难移，还有个贬义的成语，削足适履。让人在一个自然、顺乎天性的环境中工作，心情好效率自然也高。为什么总喜欢改造别人呢？为什么总是让大家别扭呢？当然，这里有另外一个问题，企业发展到一定程度形成了独特的企业文化，这时候的鞋已经定型了。那么就应该给脚和鞋子来个自由选择。让适应企业文化的这类人进入你的公司，让另外的那些人去寻找属于他们的那片天地。
让制度顺着人性走，这叫以人为本，也叫和谐。 
 路是从没有路的地方走出来的，而且只能如此。Practice makes perfect，实践使你完美，当然我们总喜欢把它对应另一个说法：熟能生巧。

老子说“天下难事，必做于易；天下大事，必做于细”，精细化管理是社会分工的精细化以及服务质量的精细化对现代管理的必然要求，它是建立在常规管理的基础上，并将常规管理引向深入的关键一步。现代管理也认为，管理有三个层次，一是规范化，二是精细化，三是个性化。精细化管理是规范化管理的升华，规范化管理是精细化管理的前提和基础。因此，下一步在所得税管理中推行精细化管理就顺理成章的摆在了国税工作者的面前。

一、精细化管理概述

所得税精细化管理就是要在所得税工作中注重研究和掌握管理的一般规律，运用好科学管理的具体方法，着力提高所得税业务管理和内部行政管理的质量与效率。

（一）精细化管理的内涵

精细化管理的内涵就是“系统健康，层层完善”和“权力层层有，任务个个担，责任人人负”。具体来讲，包括以下几方面的内涵：

首先，必需有一个健康而完善的系统。精细化管理的实施基础就是一个健康而完善的系统。海尔集团是我国企业实施精细化管理的典范和先驱，不少企业到海尔取真经；但参观后有人说，海尔的经验学不了，有的回去后照搬海尔方法管理企业，竟然不灵。究其原因，是海尔精细化管理是植根于自身的完备系统，海尔一条条近乎苛刻的条文规章不打折扣落实到所有岗位，这就有了精细化管理的基础；而去参观的企业却缺少这样一个系统，故难学到本质。

其次，精细化管理就是要将管理责任具体化、明确化。，人人都管理，处处有管理，事事见管理。在日常管理中，它要求每一项工作都要精心，每一个环节都要精细，每一项工作都是精品。精细化管理要充分提现权责的对称性，合理的集权与分权保障了效益的最大化。

（二）精细化管理的核心

精细化管理的核心是“创立一个健康的系统，使每个岗位都尽职尽责，把每项工作都用心完成”。精细化管理应该据有良好的控制和约束机制，形成闭环的完整的体系。管理中的任何单元都处于控制之中，使每个环节都有责任，促使每个岗位上的人都能尽职尽责的完成工作。具体表现在四个方面：

1、充分运用现代管理手段、智慧，来指导整个系统的可持续性发展。

2、拥有一批充分领会精细化管理精神的员工。只有充分领会了精细化管理精神，才能按照精细化管理的要求来完成工作。

3、凡有分工协作和前后工序关系的环节，需要有精密的配合和协作；系统对整个流程有绝对的控制，没有遗漏和死角。

(三)精细化管理的发展及应用情况简介

精细化管理目前在中国方兴未艾，汪中求的《细节决定成败》虽然从理论上指出了中国企业为什么需要执行精细化管理；但是精细化管理真正应用成功的典范应该是在海尔集团，精细化已经成为海尔文化的重要组成部分。透过海尔集团 “用户是衣食父母”、“用户永远是对的”、“海尔真诚到永远”、“国际星级服务”等原则， “用户的难题就是我们的课题”为宗旨。我们就不难理解海尔为什么能为单身人士设计出“小小王子”，为什么能为不同的客户单独定做“整体厨房”，为什么能让用户只是为了海尔的售后服务也要购买海尔的产品，同时我们也不难理解为什么海尔能在16年的时间中保持平均82.8％的增长速度。

在浙江义乌有一个吸管厂靠8毫钱的利润空间迅速壮大起来。90%以上的吸管外销，一年的产量占了全球吸管需求量的1/4以上。据这个厂的管理人员介绍，平均销售价在每支8厘―8.5厘钱之间，其中原料成本占50%，劳动力成本占15―20%，设备折旧等费用在15%多，纯利润约10%。也就是说，一支吸管的利润在8毫―8.5毫钱之间。  为了保证这8毫钱的利润空间，从管理上就必须依靠精细化管理。实际上，目前我国很多小企业的利润空间都远远大于8毫钱，然而，由于管理上不注重细节，到最后甚至连8毫钱的利润空间都保证不了。

由此可见，推行精细化管理是管理活动中的大势所趋，是将管理从规范化走向深一步的必经之路。

二、我省所得税管理的现状及实行精细化管理的必要性

（一）当前所得税管理的现状分析

**省国税系统所得税规范管理起步于1995年，经历了试点、推广和深化完善三个阶段。全省各级国税部门结合实际制定了一些具体落实办法和措施，做到了“制度落实、税源清晰、程序合法、申报完整、信息资料健全”，有效地解决了日常征管中的“疏于管理，淡化责任”的问题，其效果在税收收入上得到充分反映。

１、规范管理的基本情况

企业所得税规范化管理，是在分析企业所得税的管理现状的情况下，是在反复调查研究的基础上提出来的。1995年初，国地税机构分设后(注1)，当时的企业所得税管理，较之增值税、消费税的管理，要显得薄弱一些，具体体现在“四个不清”，即：管理户数不清、税源情况不清、征管范围不清、政策执行情况不清。为了解决这个问题，**省国家税务局按照国家税务总局《关于加强中央企业所得税征收管理工作的意见》的要求，于1995年提出了在**省国税系统推行企业所得税规范化管理的思路。

通过在**市、**市进行企业所得税规范化管理试点，解剖麻雀，探明路子，摸索成功经验，在点上了解问题、分析问题、解决问题，研究制定了全省性的规范化管理的制度办法。在管理上着重突出一个“严”字，即：在政策宣传、政策解释、政策传递、纳税申报、涉税扣除项目审核、减免缓缴等各方面都必须严格把关；在制度建设上着重抓住一个“实”字，即：在制度建设方面要内容充实、可操作性强、切合实际情况；在程序上体现一个“责”字，即：明确规范管理各程序的各自责任，必须落实到具体对象；在考核上掌握一个“准”字，即：准确界定工作责任，准确制定考核目标，准确设计考核指标。

《**省国家税务局企业所得税规范管理办法》明确提出了规范化管理的主要内容是“八大管理”，即：政策管理、税源管理、征收管理、税基管理、税收优惠管理、检查管理、信息资料管理、考核管理。

政策管理主要是抓所得税政策的学习、宣传、辅导和贯彻，并对政策执行情况进行检查；税源管理主要是建立税源册籍，对税源在100万元以上省局要立册，税源在50万元以上的各市州局要立册，税源在10万元以上的县（市）局要立册，做到了税源心中有数，明确了收入“兵发何方”；征收管理主要是规范征管程序，做到该征就征，该免则免，做好对纳税人的税收服务，严格申报制度，并突出重点抓好每年一度的汇算清缴检查工作；税基管理主要是规范所得税有关审核审批项目的程序、权限；税收优惠管理主要是规范减免税报批的申报、审核、审批的程序、权限，坚持减免税的处务会集体审议和局办公会集体研究审批制度；信息资料管理主要是对大户企业建档，对小户企业建卡，将有关的表、证、单、书纳入资料档案中，并设专人负责资料的管理工作；考核管理主要是对规范化管理按年度实行百分制打分考核，对经过考核，工作做得好的地方，给予奖励；检查管理主要是规范检查步骤、程序、要求。

（2005-6）
   

汕头市国家税务局办公室编

二○○五年三月二十三日

 [效能建设大家谈之五] 

关于我市全面推行税收管理员制度的调研报告
      

市局征管科调研组

实行税收管理员制度是解决税收征管存在的“疏于管理，淡化责任”问题，推进征管科学化、规范化、精细化的一项重要举措。近期，市局征管科专门组成调研组，赴龙湖、金平、澄海、潮南和潮阳区局开展调研，就现阶段基层税务分局税收管理员设置现状、工作开展的基本情况、存在问题和对下一步我市全面推行税收管理员制度等，听取收集各单位的意见和建议。参加座谈会的人员包括各区局主管局长、区局征管股股长、部分分局长和分局管理股股长。

一、目前税收管理员的管理现状及存在主要问题
（一）管理现状
各调研单位目前税源管理基本实行“划户到人”管理方式，但对税源实施分类或分片管理尚不规范。龙湖、金平区局所属二、三分局基本有相对明确的管理区域，但各自所属一分局的管理区域由于历史原因而与本区局所属其他分局互为交叉；其次，龙湖、金平区局所属分局基本按内资、外资和个体（各自所属一分局没有管辖个体工商户）划分设置若干个管理股，除管辖个体工商户的管理股能相对划分责任片区设置税收管理员外，其他管辖内资、外资企业的管理股都没有划分责任片区或按统一的标准设置税收管理员，管理员所管业户分布区域互为交叉。潮南区局所属各分局基本采取划分责任片区配置税收管理员，由税收管理员负责管辖责任片区内的所有不同性质的纳税人。潮阳区局所属各分局除指定人员负责涉外企业外，也采取划分责任片区配置税收管理员，由税收管理员负责管辖责任片区内的内资企业和个体工商户。澄海区局除所有涉外企业归集由征收管理分局管辖外，其它所属分局有的区分增值税一般纳税人企业、小规模纳税人企业和个体工商户，有的区分增值税一般纳税人和小规模纳税人，分别实施分类管理，并在此基础上实行“划片包干、责任到人”。
（二）目前税收管理员制度实行存在的主要问题
1、税源精细化管理难以到位。一方面由于前几年征管模式过分强调系列分工以及分权制约，人力资源难于优化配置，接近平均分摊，造成管理人员相对缺乏；另一方面是基层前、后台工作职责尚未明确划分且缺乏统一规划业务流程，造成管理员存在大量的案头工作，管理员疲于应付日常事务，如受理纳税申报资料的审核、发票验旧、金税工程协查的发函、“四小票”的统计上报、商贸企业（一般人）的工作台帐、催报催缴、征管资料的整理归集、征管软件有关信息资料录入核对以及大量的临时性统计工作等。因此，管理部门普遍反映“人少户多日常事务繁杂”，难于有效实施税源精细化管理。
2、税源监控力度薄弱。管理员管理手段单一，主要是“以票控税”为主，习惯坐等纳税人上门办理各项涉税事项，缺少对纳税人实际经营情况进行深入了解，如果没有下户调查任务，不少管理员对相当部分小规模纳税人一年到头几乎没有下户调查了解其生产经营情况，甚至对个别一般纳税人也是如此。管理的严重缺位造成申报不实、税源不清、漏征漏管等现象不同程度存在；另外，由于各个管理员责任片区不明确，所管辖业户分布地域范围广且互相交叉，除下户时间往往大量花费在路途上导致工作效率不高外，也容易造成漏征漏管现象。
3、职责不够明确。管理员主要工作职责及目标要求不够清晰，日常管理工作缺乏计划性、主动性和系统性。日常管理工作通常都是围绕上级布置和临时制定的，比较分散、零乱，工作力不从心，怎么管，到底要管什么心中无数，往往是被动的去完成各项工作，甚至有些工作是无效劳动的，如受理“免、抵、退”申报审核其同期申报纳税情况时，完全可以通过征管软件进行查询，但仍要求管理员审核签章证实已申报纳税。
4、税收信息化的应用水平不高。相当部分管理员对现有征管各项应用系统一些基本的查询、定义和制作功能认识不足，缺乏利用信息网络加工处理各项工作数据的操作技能，只会简单操作征管软件，并总是用手工操作的思路来套用计算机的工作方式； 同时，计算机的缺乏（尤其是基层分局分管个体管理股）和信息网络运行速度的缓慢也制约了管理员日常工作的正常开展。
5、考核激励和责任追究机制尚不到位。目前市局尚没有一套完整的绩效考核体系，对管理员工作的执行效果缺乏具体的考核及责任追究标准和实施方案，工作好坏无法细化衡量，容易出现干好干坏一个样，甚至多干不如少干的现象，而内部管理和责任追究也存在“失之于宽、失之于软”的现象。
6、税务干部素质有待进一步提高。基层特别是农村分局干部队伍总体素质仍然偏低，还不能完全适应新形势下税收管理员的整体工作要求；相当部分临时工、助征员存在但受执法资格限制，影响基层分局对征管力量的统筹使用，这个问题在潮阳、潮南区局尤为突出。

二、意见和建议
调研中各单位普遍认为，全面推行税收管理员制度是“完善征管体制，夯实征管基础”的一项重要举措，对于进一步加强税收征管，全面提高税收征管水平，推动税收事业发展具有十分重要的意义。同时，调研单位也针对《广东省国家税务局税收管理员管理暂行办法》以及市局的贯彻实施意见提出很多有益的意见和建议，如尽快研究部署推行岗责体系和税收征管业务规程，结合机构调整和人力资源的优化配置，进一步明确工作职责，理顺工作关系，规范税收征管日常运作，促进税收管理员制度的顺利实施；税收管理员工作的着力点应放在强化动态跟踪管理方面，其他方面工作应尽量“减负”；充分利用2.0统一征管软件中已有的信息资料，发挥信息共享的作用，尽量减少重复工作以及数字搬迁等无效劳动；尽量简化合并表格单证，对于建立工作台帐，与征管软件中登记资料内容重复的建议省略；建立以绩效考核为核心的考核管理机制，并在区分“企业行为”和“管理员行为”的基础上按照责任追究办法严格执法责任追究制。根据全国、全省国税征管工作会议精神，结合我市征管工作实际及调研情况，对下一步在我市全面推行税收管理员制度工作提出以下意见和建议：
（一）税收管理员的设置
1、充实税收管理员力量，为全面推行税收管理员制度提供人力保障。结合完善税收征管组织体制，重新整合和优化人力资源，进一步加强充实一线税收管理员力量，并以税源管理的难易和轻重为标准，合理配置税收管理人员数量，科学分配工作量。同时，可根据税收管理人员素质的高低，适当搭配不同层次人员组成管理组，以传、帮、带的方式，互相配合开展工作，实现人力资源最大化。
2、在属地管理原则基础上，合理划分并设置税收责任片区，实行分类管理，确保责任区税源管理工作扎实有效开展，责任落实到位。除特殊行业、集贸市场或外资企业外，各税务分局及税源管理部门之间按属地原则划分设置责任片区，明确管理区域，所辖责任区原则上不交叉管理。税源管理部门内部按“块”或“条块结合”的方式以管理组为单位进行税源管理,并由组将具体工作要求落实到每一个税收管理员，所谓“块”，即实行划片管理、责任到人，税收管理员负责片区内所有类型纳税人的管理；所谓“条块结合”，就是在划片管理的同时，对特殊行业、集贸市场等，可另行划归专人进行管理。无论是“块”或“条块结合”，除直接从事税款征收、减免缓税审批、税务处罚和税额核定等工作外，税收管理员具体负责所辖片区内所有纳税人的日常税收管理工作。对按“条块结合”进行管理的，应落实清理漏征漏管的责任人。
（二）税收管理员的主要工作内容及程序
1、科学合理界定税务分局前后台职能范围，理顺明确前台征收人员和后台税收管理员的职责范围。税收管理员的工作职责在《广东省国家税务局税收管理员管理暂行办法》已作具体明确，但在调研中发现，个别单位税收管理员的工作职责存在越位和缺位问题，如受理纳税申报资料的审核、发票的验旧等属于前台业务的工作目前仍由税收管理员负责，反之由于税收管理员的工作时间大部分花费在案头审核上，腾不出更多的时间和精力对纳税人实施日常动态跟踪管理。为此，要严格前台征收人员和后台税收管理员的业务界限，凡属纳税人找税务机关办理的涉税事务，均由前台征收人员分工负责；凡属税务机关找纳税人的涉税事务，均由后台税收管理员负责。在此基础上，前后台还应加强协作配合，对一些内部的业务工作可结合各自的工作量大小确定由前台或后台侧重负责，如金税工程协查的发函、资料的整理、征管软件升级的数据核对以及一些临时性统计工作。并以岗责体系予以规范和明确。
2、户籍管理、税源动态管理以及纳税评估是当前税收管理员工作的重中之重。新时期税收征管工作明确提出了税源管理的精细化要求，但精细化的税源管理不等于事无巨细，对任何工作都平均用力。因此，重点抓住精细化管理中的薄弱环节，合理突出工作重点，是影响整体管理成效的关键因素。针对当前税源基础管理比较薄弱，“淡化责任、疏于管理”的现象不同程度的存在，结合征管实际，税收管理员应重点做好以下三方面工作：一是加强户籍管理，做好对纳税人实施税源管理的基础工作，实行源泉控制，防止漏征漏管；二是实施动态税源的监控管理，重点要建立纳税人生产经营基本情况跟踪调查制度，及时取得与税源管理相关的各类动态监控信息数据；三是全面开展纳税评估，重点做好对每月纳税人申报纳税情况的真实性和合法性的初步审核评估工作。
（三）税收管理员的信息应用及权限设置
税收管理员开展日常征管工作要充分依托信息化，一是熟悉各项征管系统的应用操作，掌握各大应用系统中基本的查询、定义、制作功能；二是现有信息系统已存储了大量可利用的数据与信息，要形成自觉利用现有数据进行精细化管理的氛围，能快速地按照工作需要提取各类征管数据；三是工作中采集的各项有效信息应在严格事前及事后审核基础上，按规定全面、准确、及时地录入征管信息系统。
（四）税收管理员绩效考核及责任追究
1、健全《岗责体系》绩效考核机制，使之成为税收管理员制度保障体系的重要手段。对税收管理员的考核重点应是其履行工作职责的情况，并把征管质量考核指标和税源管理质量结合起来。考核结果要与经济利益挂钩起来，并作为岗位轮换和岗位竞争的依据之一。
2、加强监督制度和责任追究制度建设。一是落实“税收执法权”、“行政管理权” 等内部监督措施，并加大外围监督力度，提请纳税人和社会各界监督。二是严格执法责任追究制，对税收管理过程中出现的违法违规行为，应严格分清纳税人与管理员之间的责任；注意区别工作不到位与越位、无意过错与主观故意、一般工作过失与失职渎职等不同情况，确定相应的责任追究内容，对管理员按规定要求和程序履行工作职责的应免于责任追究，而对管理员违法违纪的要加大处理力度。
（五）相关配套措施
1、为基层减负增效。系统上下要结合此次机构职能调整和岗责体系的完善，切实解放思想，转变观念，改进作风，着力在为基层减负增效上下工夫，一是进一步压缩审批事项、简化审批程序、提高审批效率、强化审批责任，依托信息化手段，变审批前的层层审查，为审批后的跟踪监督检查；二是充分利用信息化手段和征管信息资源，税务机关上下级之间、同级部门之间、岗位之间，可通过从各大应用系统中直接提取地征管数据，由需求者自行提取获得，不得采取层层下达，层层累计上报模式。
2、实行定期轮岗制度。对轮岗制度，应该说是利多弊少。其弊在于：每轮一次岗，管理员要经历一次由陌生到熟悉的过程，对初期工作的开展确有些不利，但其利又显胜于弊，一是轮岗可相对洁净孳生腐败的土壤，避免重蹈专管员覆辙；二是轮岗能激发管理人员的竞争意识；三、定期轮岗可提高管理人员的综合业务素质。为此，市局相关职能部门应尽快研究出台有关具体实施办法。
3、统一表格单证。系统上下要利用目前我省统一推广的行政管理系统、征管系统和“一户式”查询系统，根据各自职能范围，理顺和优化征管工作流程，简化和整合涉及本部门的表、证、单、书格式与指标口径，减轻一线工作压力，大幅提高各类统计、分析数据的准确性和时效性。
4、加大培训力度，培养高素质的税收管理员队伍。税源管理水平的高低，与税收管理员有着直接、内在的联系。加强税收管理员的培训，着力点应放在以岗责体系和信息系统应用为主要内容的知识培训，在此基础上进一步强化税收法律、财务会计、计算机操作技能等知识的应用，全面提升税收管理员综合素质。
 

本期发送：省局、系统内各单位

到2005年9月底，全市共有纳税户14.2万户，其中：个体户10.4万户,一般纳税人2.1万户.税源管理点多面广比较突出。2005年全市国税系统组织税收收入超过80.7亿元，比去年增长18%，快于全市14.16%的GDP增长率，税收弹性系数大于1。2005年来自年纳税50万元以上的1818户重点税源大户的比重从上年的72.5%下降到63.3%,税源分散更加明显。如何根据纳税人现状和税收征管实际,强化科学管理、深化税收管理精细化，是当前税收管理中迫切需要认真研究的课题。本文就如何实施税源的科学化、精细化管理谈一些意见，与大家商榷。

    一、税源科学化精细化管理实践

（一）实施税收管理员制度，强化基层税源管理。按照革除弊端、发挥优势、明确职责、提高水平的要求，将税务机关的税源管理职责落实到具体的税收管理员身上，依法对联系区域内的纳税人、扣缴义务人申报缴纳税款的行为及其相关事项实施直接监管和服务。同时，通过制定税收管理员考核制度，并以考核为主线，明确管理工作的要求和责任，重点比较突出，责任更加明确。通过考核使管理的责任落到实处。

（二）积极推行分类管理。全市各单位根据税源管理需要和纳税人的纳税状况，从去年开始都推行了分类管理，把纳税人分为重点税源企业、重点监控企业、一般企业和个体工商户四大类。对不同类别的纳税人确定了不同的管理要求：一般企业管理的重点是要求管理员及时了解纳税人的动态信息，掌握基本情况，为税收征管工作提供准确的信息，同时积极开展纳税服务工作，提高纳税人依法纳税水平。对重点税源企业除了一般企业的管理内容外，还要通过税源调查分析，掌握行业税收变化情况。对重点监控企业则作为管理的重点，由管理、稽查等部门分工合作，加强监控。

   （三）开发电子户管档案系统。充分利用信息化手段，大幅度提高基层税收工作的质量和效率。一是实行了数据的集中和共享，实现电子户管档案系统与CTAIS的动态联接，CTAIS中生成的信息能直接从中查询，并形成电子档案。大量有用数据由管理员人工采集、手工录入。二是提高了工作效率和服务质量，税务人员可以根据工作需要在系统中获取。三是系统不仅将CTAIS中基础信息导入户管档案系统，而且增加了纳税人历年纳税情况，诚信纳税情况、申报情况、资格认定情况、违法情况、稽查情况等增值应用，使基层税务人员能够一目了然，了解企业基本情况，以便更好地实施征管。四是系统与CTAIS、金税、企业申报系统等相衔接，能实时查询到CTAIS等应用系统中的相关信息，有效地解决了CTAIS运行中遇到的查询矛盾，方便了信息查询，实现了网络应用的延伸。

（四）建立税源监控机制。强化税源监控，建立高效、科学的税收管理模式，提高税收管理水平和效率，逐步提高纳税人对税法的遵从度。根据当前税收征管工作的需要，逐步建立了纳税评估、企业自查、重点辅导、涉外税务审计、实地汇算清缴、税务稽查等构成的税源监控机制。同时市本级在2005年推行了行业税源因素监控工作方法，作为强化税源管理，实现科学化、精细化管理的尝试。选取黄酒生产行业、机织（喷气织机）行业、印染行业、大型商业零售行业四个重点税源行业组织进行重点税源调查。经过案头分析、制定方案、典型调查、建立数据模型、确定控制指标、数据对比分析、重点评估等一系列步骤，初步总结出了一套运用“行业税源因素监控法”来加强重点行业税源管理的办法。截止10月底，运用该办法及其他办法共重点评估企业915户，调整账面销售补缴增值税2343万元、消费税505万元；核减亏损5183万元，补缴所得税628万元，取得了阶段性成果。